التکییف الدستوری لتعلیمات الترقیات العلمیة رقم 167 لسنة 2017

یسعى البحث الى تطویر قواعد الترقیات العلمیة فی العراق لتکون منسجمة مع الحقوق العامة بواسطة تحدید مواطن النقص والغموض التی تشوبها وصولاً الى درجة الاحتواء الکامل لتنظیم الترقیة وذلک من خلال بیان السند القانونی لوضع تعلیمات الترقیات العلمیة رقم 167 لسنة 2017, ومدى انسجامها مع متطلبات القانون العادی, وضمانات الاستقرار والمساواة والتقاضی فی الترقیة.

التکییف الدستوری لتعلیمات الترقیات العلمیة رقم 167 لسنة 2017-^(*)-

The constitutional characterization of the academic promotion Regulations 

(*) أستلم البحث  فی 26/1/2020 *** قبل للنشر فی 15/3/2020. 

(*) Received on 26/1/2020 *** accepted for publishing on 15/3/2020.

Doi: 10.33899/alaw.2020.165775

© Authors, 2020, College of Law, University of Mosul This is an open access articl under the CC BY 4.0 license

     (http://creativecommons.org/licen

المستخلص                               

تمثل الترقیة العلمیة انتقال الموظف الى مرکز اعلى فی المهام والمسؤولیات. فاذا کان تنظیم الترقیة واضحاً ویقید من سلطة الادارة فان الترقیة ستکون اکثر فاعلیة.

من الصعوبة وصف تنظیم الترقیة العلمیة فی العراق وفق "تعلیمات رقم 167 لسنة 2017" بانه تعلیمات بسبب مفهومها الضیق، لذا فان عبارة "النظام" هی الصحیحة وتتلاءم مع المادة (80/ثالثاً) من دستور 2005، والمادة (47/1) من التشریع ذی الرقم 40 لسنة 1988 الخاص بوزارة التعلیم العالی والبحث العلمی. کما تضمنت التعلیمات المذکورة إضافة تشریعیة لا تتفق مع الاطار العام فی قانون الوزارة.

ان تعلیمات الترقیة لا تضمن الاستقرار القانونی بسبب سرعة نفاذها، وغموض بعض بنودها، وانها لم تحقق المساواة على اساس المجهود العلمی للاکادیمیین، کما لم تضمن التعلیمات ایضاً حق التقاضی فی دعاوى منح الالقاب العلمیة.

الکلمات المفتاحیة: النظام، التعلیمات، الدستور، الترقیة، حقوق

Abstract:

Academic promotion denotes a faculty member's advancement to a level higher than their current position. However, it is crucial that the requirements associated with each level of promotion should subject to fair, clear, transparent and equitable method of assessment. This is to ensure that the promotion is granted based on the merits.  This applies to setting out the criteria against which promotion to each grade in the University’s structure will be assessed. This paper argues that academic promotion  under "Instructions (N0.167 /2017) cannot be categorized  as ‘ instructions” due to its narrow scope of application. In this sense, it is more  a ‘’system’’ than instructions,  and this characterization is consistent with Article (47.1) of the Ministry of Higher Education and Scientific Research Law ( 40 /1988). The instructions are also criticized on the basis of its incompatibility with the above law. Despite of their ambiguous provisions,  the instructions entered into force within  short period of time, thus these instructions do not provide a fair and transparent framework in terms of the criteria required – teaching, research, leadership and management, and profession and practice. 

key words: System، instructions، constitution، promotion، rights

المقدمـة

تعدّ الترقیة العلمیة امتداداً لمرکز الموظف العام فی النظام الاداری بالشکل الذی یسمح له بالانتقال الى عنوان وظیفی أعلى ینسجم مع مؤهلاته الشخصیة. وحیث ان الترقیة من الامور التی یجب ان تنظم بضوابط قانونیة بهدف استیفاء متطلباتها، فذلک یفرض وجود ضمانات تحقق الجودة وعدم المغالاة فی تقریر الترقیة من جهة، فضلاً عن الوضوح والثبات فی تنظیم الترقیة من جهة أخرى. 

ویراد من بحث الموضوع تطویر قواعد الترقیات العلمیة فی العراق لتکون منسجمة مع الحقوق العامة بواسطة تحدید مواطن النقص والغموض التی تشوبها وصولاً الى درجة الاحتواء الکامل لتنظیم الترقیة.

بینما تتمثل مشکلة البحث فی الاجابة على تساؤلات عدة ابرزها: ما السند القانونی لوضع تعلیمات الترقیات العلمیة رقم 167 لسنة 2017؟ وهل تنسجم مع متطلبات القانون العادی؟ وهل وفر المشرع ضمانات للاستقرار فی التعلیمات؟ وهل یجوز التقاضی ضد قرارات الترقیة؟ والى أی مدى حققت التعلیمات المساواة بین الاکادیمیین؟

وتعتمد فرضیة البحث على وجود علاقة وثیقة بین أسس تنظیم الترقیة وتطور سیر المؤسسات العلمیة، فکلما کانت تلک الاسس واضحة ومناسبة کلما کانت دافعة للإبداع باتجاه تکویر کوادر تلک المؤسسات.

وتم بحث الموضوع البحث على نحو قانونی لتکون تعلیمات الترقیات العلمیة رقم 167 لسنة 2017 هی عینة الدراسة، فضلاً عن الدستور العراقی لعام 2005 وقانون وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی رقم 40 لسنة 1988 المعدل النافذ. ولأجل ذلک تم تبنی اسلوب الملاحظة العلمیة القائمة على تناول مختلف الآراء ذات الصلة، وابداء الرأی فیما نجده ضروریاً.

وتم تقسیم هیکلیة الدراسة الى تمهید یعالج مدلول الترقیة، وثلاث مباحث: یتناول الأول الاساس القانونی لتعلیمات الترقیات العلمیة وملائمتها التشریعیة، بینما عالج الثانی الاستقرار القانونی وحدوده فی التعلیمات، ودرس الثالث ضمان حقی المساواة والتقاضی فی التعلیمات. ومن ثم نکشف عما سیتم التوصل الیه من نتائج ومقترحات.

تمهید: مدلول الترقیة

یتوقف أداء المؤسسة ونجاحها على مدى الالتزام بمبادئ العمل البیروقراطی العلمی، التی تحقق الکفاءة فی الأداء. حیث یجب ان تتدرج المسؤولیات على وفق المهارات التی یحملها موظفی الادارة، وما من وسیلة لشغل العنوان المناسب الا من خلال وجود نظام کفوء یمکن من خلاله ترقیة الموظف العام.

وقد قدم الفقه تعریفات متعددة للترقیة فمنهم من رکز على مستوى الترقیة واسالیبها کالدکتور فؤاد العطار الذی عرفها بانها "نقل الموظف من فئة الوظیفة الحالیة الى فئة الوظیفة التی تلیها مباشرةً الا اذا نص القانون على خلاف ذلک ویستوی فی ذلک ان تتم الترقیة على اساس الاقدمیة او الاختیار". أی ان هذا التعریف یرکز على الوظیفة الاعلى التی یجری الانتقال الیها ووسائل شغلها بالأقدمیة او الاختیار، ونرى ان ایراد عبارة (الا اذا نص القانون على خلاف ذلک) من شأنها جعل الترقیة معلقة على رغبة السلطة لدرجة تجاهلها.

وهناک من یمیل الى تعریف الترقیة بالنظر الى آثارها، ومنهم د. سلیمان الطماوی الذی ذهب الى ان الترقیة تعنی ان یشغل الموظف العام وظیفة درجتها اسمى من تلک التی کان یشغلها، ویترتب على الترقیة زیادة المزایا -المادیة والمعنویة- للموظف وزیادة فی اختصاصاته الوظیفیة. کما عرف الفقیه الفرنسی مارسیل فالینM.Waline  الترقیة بانها "اصلاح وتحسین فی مرکز الموظف یرتب له لقباً جدیداً وسلطات أوسع ومرتبات أعلى". فی تقدیرنا لیس هناک تلازم بین المنفعة بمعناها المادی، والترقیة، بل یکتفی القانون بتحقق نفع معنوی من وراء الترقیة.

ویذهب آخرون الى تعریف الترقیة بوصفها نظام انتقال للمرتبة الاعلى لقباً واختصاصاً، ومنهم د. محمد فؤاد مبیناً ان "الترقیة بمعناها الصحیح یجب قصرها على الحالة التی ینتقل إلیها الموظف الذی یقوم بعمل وظیفة ذات مستوى أعلى فی التنظیم، بمعنى أن تحتوی الوظیفة الاعلى التی ینتقل الیها الموظف لها اختصاص رئیسی واشراف بالنسبة للوظیفة الاولى"، کما عرفت الترقیة بانها "انتقال الموظف من وضعیة إلى وضعیة أخرى ذات مستوى أعلى ومرتبة أعلى حالیاً ومستقبلاً". مراجعة هوامش الصفحة لطفاً

ویمیل الباحث الى ترجیح التعریف الاخیر بالنظر لکونه یعالج ذاتیة الترقیة بوصفها انتقال لعنوان ومرکز اسمى، فضلاً عن ایجازه المانع والجامع لمدلول الترقیة.

وهکذا فالترقیة تمثل انتقال من وظیفة ادنی الى اعلى شاغرة على نحو یترتب زیادة المسئولیات المرتبطة بالوظیفة، فضلاً عن تحقق زیادة مالیة او معنویة او کلاهما. وعلى الا تتضمن نقل الموظف إلى وظیفة أخرى اقل شئناً من الوظیفة السابقة. مما یتطلب تقییم مهارة الموظف بشکل مستمر لتقدیر مؤهلاته وفقاً لمنهاج ملائم یحقق الانتقال الى المسؤولیات الجدیدة. وللترقیة اهداف متعددة منها:

1. تحفیز الموظفین لتقدیم أقصى الجهود فی ممارسة اعمالهم.
2. جلب الکفاءات لشغل الوظائف العامة.
3. الشعور بالاستقرار لدى الموظفین نتیجة ارتقائهم المستمر.
4. تحسین ظروف الاداء لدى الموظفین بواسطة ضمان الترقیة.

ویجری اتباع الترقیة عادةً فی مرافق الدولة المختلفة، ومنها فی المؤسسات الاکادیمیة حیث لا یستفاد منها الا العضو الاکادیمی من خلال نتاجاته واهمها کتابة البحوث ونشرها شریطة ان

یکون قد حقق معدل اداء للأعوام الدراسیة تؤهله للترقیة المطلوبة.

وعلیه فالترقیة هی انتقال من وظیفة ادنى الى اعلى شاغرة بما یترتب عنها من مسؤولیات ومزایا.

المبحث الاول

الاساس القانونی لتعلیمات الترقیات العلمیة وملاءمتها التشریعیة

یتطلب البحث فی التکییف الدستوری لتعلیمات الترقیات العلمیة تحدید مدى مشروعیة وضعها فی اطار العلاقة مع الدستور والقانون العادی، فضلاً عن بیان مدى ملاءمة شروطها مع الاخیر. وفیما یلی سنبین الاساس القانونی للتعلیمات ومدى ملاءمتها او انسجامها مع القانون فی المطلبین الآتیین:

المطلب الاول

الاساس القانونی لتعلیمات الترقیات العلمیة

جاءت المادة (47) من التشریع ذی الرقم 40 لعام 1988 الخاص بوزارة التعلیم العالی والبحث العلمی بمصطلحی (الانظمة) و(التعلیمات)، حیث قررت الفقرة (1) بانه "یجوز اصدار انظمة لتسهیل تنفیذ هذا القانون"، بینما اشارت الفقرة (2) الى انه "للوزیر اصدار التعلیمات اللازمة لتسهیل تنفیذ هذا القانون". والسؤال الذی یطرح نفسه هو هل کان واضعو التعلیمات الخاصة بالترقیات رقم 167 لسنة 2017 موفقین فی اصدارها استناداً الى المادة (47/ 2) من قانون الوزارة المذکور؟

لما جاءت التعلیمات المذکورة بأحکام تنظیمیة - من حیث صفة المجلات التی تنشر فیها البحوث (عالمیة ذات معامل تأثیر)، وکذلک التمییز بین الباحثین الاول والثانی فی البحث المشترک من خلال اعتبار مرکز الاول بحکم البحث المنفرد وفق المادین (6، 24) واحکام اخرى وصلت الى حد (37) مادة-، فان ذلک یثیر مدى امکانیة وصفها بـ(التعلیمات).

تنطوی وظیفة التعلیمات على تفسیر القوانین وتحدید أسلوب تطبیقها. کما انها من الممکن ان تتضمن شرحاً للأنظمة. ولا یمکن ان تصل الى حد اضافة احکام جدیدة لها لیس لها اصل من القانون. ویرى الفقیه جان ریفیرو ان التعلیمات کإجراء للتنظیم الداخلی یقصد منه تفسیر القوانین واللوائح وایضاحها للمرؤوسین بشأن عمل المرفق، بل ذهب لأکثر من ذلک الى حد انکار اعتبارها قرار اداری. ومن ثم تحمل التعلیمات معنى توضیح القانون، ولیس من شأنها اضافة او تعدیل احکام من القانون، وهو ما تناوله مجلـس شورى الـدولة فی تفسیره لمدلول التعلیمات، إذ جاء فیه "..ان الغایة من التعلیمات توضیح النص القانونی ولیس الاضافة الیه او تعدیله..".

لذا فان الاساس القانونی السلیم للعمل هو ایجاد نظام تنفیذی، من خلال اطلاق وصف "النظام" بدلاً من "التعلیمات" على محتوى تنظیم الترقیات العلمیة، لیکون نظاماً(ولیس تعلیمات) الترقیات العلمیة، وعلى نحو یصدر من جانب الجهة المختصة وفق الدستور.

إذ یوضع النظام لیکمل نصوص القانون الذی احتوى على المبادئ الأساسیة والعامة، وعادةً یکون فی المجالات الفنیة والمعقدة. ویصدر النظام من مجلس الوزراء تنفیذاً للقانون حسب دستور 2005 الذی اشار الى اختصاص المجلس بـ"اصدار الانظمة والتعلیمات والقرارات بهدف تنفیذ القوانین". حیث یتضمن قواعد تعالج التفصیلات اللازمة، وتدعى بـ"الانظمة التشریعیة". أی یعد مجلس الوزراء مختصاً فی إصدار الأنظمة؛ لکونها من السلطات التی ینفرد بها، ولا یجوز تفویضها بالنظر الى خلو الدستور من نص صریح. ومن ثم فان مدلول الانظمة فی المادة (47/2) من قانون وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی یقابل القرار التنظیمی، إذ کان مجلس الوزراء مختصاً بإصدارها ایضاً حسب "دستور 1970 المؤقت" الملغی. وفی العمل کثیراً ما یمتنع المجلس عن وضع الانظمة لتسهیل تطبیق القانون الا فی الحالات النادرة کما فی نظام البعثات والمساعدات المالیة والزمالات رقم 46 لسنة 1976، ونظام التعلیم الأهلی والأجنبی رقم (5) لسنة 2013.

وهکذا فان توصیف العمل من الناحیة الدستوریة هو نظام ولیس تعلیمات بالنظر لدوره التکمیلی لأحکام القانون، مما ینسجم مع احکام المادة (80/3) من الدستور والمادة(47/1) من قانون وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی. 

المطلب الثانی

الملاءمة التشریعیة لشروط الترقیة العلمیة

تعنی الملاءمة التشریعیة تحدید مدى انسجام محتوى التعلیمات مع احکام القانون العادی بغیة تعزیز مبدأ "سیادة القانون"، الذی یفرض لزوم خضوع الادارة لأحکام القانون الصادر من البرلمان من خلال اتباع تدرج القواعد القانونیة، الامر الذی یتطلب معرفة الطبیعة القانونیة لشروط الترقیة العلمیة بین کلا القانونین العادی (قانون وزارة التعلیم..) والفرعی (التعلیمات).

بالرجوع الى قانون الوزارة نجد المشرع قد نظم الاحکام الاساسیة لنیل الترقیة العلمیة، حیث جاء بأربعة القاب علمیة ضمن الجامعات وهیئة المعاهد الفنیة بدءاً من لقب أستاذ، ثم استاذ مساعد،­ ثم مدرس، ثم ­مدرس مساعد. حیث یشغل العنوان الاخیر من یحوز على شهادة الماجستیر أو ما یعادلها، وللوزیر منح حملة کل من شهادة الدبلوم العالی، وشهادة البکالوریوس اللقب بشرط الاستمرار بالعمل فی هیئة المعاهد الفنیة، وله خبرة عملیة "لا تقل عن خمس سنوات"­.

ویمنح لقب مدرس فی حالتین: الاولى عند نیل شهادة دکتوراه معترف بها، أو ما یعادلها، أو عند نیل أعلى شهادة تقنیة، أو مهنیة، او علمیة، أو فنیة فی التخصصات التی لا تمنح فیها شهادة دکتوراه، ولا شهادة معادلة لها من الناحیة العلمیة، شریطة ألا تقل مدة الدراسة عن ثلاث سنوات بعد الشهادة الجامعیة الاولیة، والثانیة أن یکون مدرس مساعد فی احدى الجامعات العراقیة أو المعاهد الفنیة لمدة لا تقل عن ثلاث سنوات، ونشر خلالها بحثین قیمین فی الاقل، وقام بجهود تدریسیة جیدة.

بینما یمنح لقب استاذ مساعد عند توفر احدى الحالتین السابقتین، فضلاً عن شغل مرتبة مدرس فی احدى جامعات العراق أو هیئة المعاهد مدة أربع سنوات على الاقل، وکان خلالها مبرزاً فی التدریس، ونشر خلالها ثلاث بحوث قیمة فی الأقل، بید ان اللقب من الممکن منحه، بتوصیة من مجلس الجامعة، اذا مارس صاحب العلاقة التدریس لمدد مماثلة فی احدى الجامعات العربیة أو الاجنبیة المُعترف بها، وکان مشهوداً له بالتدریس المتفوق، وصدرت له بحوث قیمة ومبتکرة، او إذا کان قد مارس اختصاصه لمدد مماثلة بعد حصوله على واحدة من الشهادتین المذکورتین فی المادة (26)، وصدرت له بحوث علمیة مبتکرة وقیمة، او ­إذا کان من أصحاب المواهب العلمیة الفریدة النافذة.

فی حین یتطلب لقب استاذ، لغرض شغله، ان یکون الموظف قد أمضى خمس سنوات فی الاقل بلقب "استاذ مساعد"، وقام خلالها بجهود تدریس متمیزة، ونشر خلالها ثلاث بحوث أصیلة على الاقل، فضلاً عن توفر احد الحالات الواردة فی المادة اعلاه.

یستفاد من ذلک ان المشرع راعى الاقدمیة والکفاءة من خلال اشتراط مضی مدة معینة، ونشر بحوث قیمة او اصیلة حسب الاحوال، فضلاً عن تقدیم جهود جیدة او متفوقة او متمیزة فی التدریس على وفق اللقب. أی ان الشروط تتصل بذاتیة عمل الموظف والتی هی ذات طابع علمی محض بوصفه تدریسی وباحث، ولیست ذات طابع اداری. وهو ما نلحظه ایضاً فی العدید من الدول منها النرویج.

وبالرجوع الى تعلیمات رقم 167 لسنة 2017 موضوع الدراسة نجد ان بنودها جاءت بأحکام تفصیلیة ما کان منها توضیحیة کتلک المتعلقة بتقییم التدریس وطبیعة البحوث التی تروج للترقیة، وما کان منها وهی الغالبة جدیدة من خلال تطلب شروط واوضاع معینة. فتطلبت شروطاً موضوعیة متعددة ذات طبیعة علمیة واداریة معاً کما جاء فی الجدول رقم (2) الملحق بها، التی تقتضی اشراک الادارة لعضو هیئة التدریس فی ممارستها کإدخاله عضواً فی اللجان او فی هیئة ادارة المؤتمر او لعضویة تحریر مجلة علمیة او اشراکه فی استحداث الاقسام او تقییمه للبحوث ونحو ذلک. بل اضافت التعلیمات للرؤساء الاداریین نقاط اضافیة بسبب وظائفهم لمساعدی رؤساء الجامعات، وللعمداء ومعاونی العمداء ومدیری الاقسام بالرئاسة، ولرؤساء الاقسام والفروع ومدیری الاقسام بالوزارة. کما ان التعلیمات اعفت عضو هیئة التدریس المنقول، او المُتعین خارج وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی من شرط التدریس.

وتثیر إضافة متطلبات اداریة فی نیل نقاط الجدول رقم (2)، ونقاط اضافیة لشاغلی بعض المناصب الاداریة وغیرها مدى قانونیة تلک الاضافة من حیث اعتبارها تعدیلاً ام تکمیلاً لقانون وزارة التعلیم المذکور آنفاً؟  اختلف الفقه فی مدى جواز ذلک ضمن ثلاث اتجاهات هی:

الاتجاه الاول: ویمیل الى ان وظیفة اللائحة لا یمکن ان تصل حد انشاء احکام جدیدة؛ لأنه فی حال وضعها سنکون امام تعدیل للقانون، مما یتنافى مع مبدأ التدرج بین قواعد القانون، وبالتالی التجاوز على اختصاص المجلس النیابی.

الاتجاه الثانی: ویجیز تلک الاضافة، لکن مؤیدیه اختلفوا فی تفسیر اساس ذلک، منهم من میز بین کل من المسائل الاجرائیة والمسائل الموضوعیة، فیجیز الاضافة فی الاولى دون الثانیة؛ لکون الجوانب الاجرائیة هی فنیة لا تمس جوهر الحق الذی یکفله التشریع، بینما یجد رأی ان اللائحة هی وسیلة لها وظیفة کفلها المشرع الدستوری یمکن معها استحداث قواعد جدیدة ولو لم یدعوها المشرع العادی الى ذلک بهدف مواکبة الحداثة شریطة وجود قیدین غائی وهو ان تکون ضروریة لتنفیذ القانون، وموضوعی وهو الا تتعارض مع نصوص القانون.

وذهب رأی تبناه السید بورتالیس Portalis إلى ان مجال اللائحة ینحصر فی تنظیم المسائل الثانویة المتعلقة بتفاصیل التنفیذ وقواعد تکمیلیة، بینما یکتفی القانون عادةً برسم الافکار الرئیسة، لکن هذا الرأی انتقد لصعوبة التمییز بین کل من المسائل الاساسیة، والثانویة. 

الاتجاه الثالث: ویرى إن إضافة أحکام جدیدة أمر لا مانع له طالما کانت ضروریة لتطبیقه بشرط الا تتعارض مع التشریع العادی. إذ لا یجوز المغالاة فی التنظیم من خلال اللائحة؛ لأنها وظیفة استثنائیة لا یجوز التوسع فیها، والا مثل العمل اعتداءً على الاختصاص البرلمانی. فمن غیر المُمکن ان تفضی اللائحة الى اجراء تعدیل تشریعی. وهو الراجح فی العراق على مستوى الفقه والقضاء. مما نؤیده؛ لان الإضافة التنظیمیة التی لا تتطابق مع القانون انما تشکل اعتدادً مادیاً على سلطة اخرى.

مما تقدم ان التعلیمات القائمة للترقیات العلمیة تتعارض مع احکام قانون الوزارة؛ لان محتواها لا ینطبق علیها وصف التعلیمات، فضلاً عن کون طبیعة الشروط الواردة فیها هی ذی طبیعة اداریة وعلمیة، ولیس علمیة محضة تتعلق بجهود التدریس، ونوع البحوث، حیث تشکل تلک الشروط اضافة قانونیة تتعارض مع الاطار العام الذی رسمه قانون الوزارة، ولا تتلاءم مع النظام الذی یتناول أحکام تفصیلیة تُسهل تطبیق القانون ولا تتعارض معه، وبالتالی یتنافى الأمر مع "سیادة القانون" بوصفه مبدأً منصوصاً علیه فی الدستور الذی نص على ان "السیادة للقانون، والشعب مصدر السلطات وشرعیتها..". 

المبحث الثانی

الاستقرار القانونی وحدوده فی تعلیمات الترقیات العلمیة

سندرس فی هذا المبحث فکرة الاستقرار القانونی ومدى العلاقة بینه وبین الترقیة، فضلاً عن بیان حدوده فی تعلیمات الترقیات العلمیة النافذة ووفق مطالب ثلاث سنبحثها تباعاً:

المطلب الاول

فکرة الاستقرار القانونی

لا خلاف ان الهدف الاساس لأی قاعدة قانونیة فی المجتمعات المختلفة هو تحقیق الاستقرار والامن بوصفه حاجة اجتماعیة اساسیة. کما تعتبر القدرة على التنبؤ هدفاً أساسِیاً من الاهداف التی یبتغیها الافراد من وراء القانون، وعلى اساسه یمکن لهم إدارة شؤونهم بفعالیة.

ویعنی الاستقرار القانونی الا یتغیر التشریع بشکل مستمر، وان یمارس الأفراد حیاتهم بمجرد العلم به، وهم مطمئنون الى انهم یعرفون القانون ولا یخالفونه، ولعل ابرز من نادى بفکرة الاستقرار الفیلسوف ارسطو  Aristotle، والقدیس توماس اکیناس:

 Thomas Aquinas، إذ یرى الاول بوجوب عدم تغییر القانون الا فی اضیق الحدود، بینما ذهب الثانی الى ان "تغییر القانون فی حد ذاته امر غیر مرغوب فیه، وان ای تغییر فی القانون یجب ان یکون له مبرر قوی".

فالتغییرات المستمرة فی التشریع تؤدی الى حرمان الافراد من القدرة على التنبؤ بالمتطلبات التی یفرضها المشرع من یوم الى آخر، فضلاً عن عجزهم عن فهم القانون على وجه الیقین. ویکون الاستقرار التشریعی من خلال المحافظة على عناصر ثلاث هی:

1. الجمود: ای یجب الا تدخل التطورات المختلفة فی ماکنة التشریع بشکل تلقائی.
2. التثبیتیة: بمعنى ان الثبات والاستقرار سیکسب الاوضاع السائدة صفة المشروعیة.
3. الانعکاسیة: ویعنی ان القانون انما یعکس الاوضاع فی مرحلة زمنیة ما وما یمثله من صور.

یحقق التشریع فکرة الامن لدى الافراد عند ثباته ودقته بالنظر الى طبیعة الاهداف التی یحملها وهی تحقیق النظام فی الحیاة الاجتماعیة وعدم مفاجأة الافراد بقانون غیر متوقع، بل ان وجوده المسبق یمکن الافراد من التصرف بأمان.

بید ان الاستقرار المطلق للتشریع غیر ممکن، والا کان عاجزاً عن التکیف مع تغییرات المجتمع. حیث کل فکرة قانونیة یجب ان تواکب الحداثة والا تنفصل عن المصدر الاجتماعی؛ لان انفصالها سیحولها الى فکرة للتأمل. ویبقى من وظیفة الحکم تنظیم المجتمع او إعادة تنظیمه من خلال مراقبة الانتظام وتحدیثه تکمیلاً او تعدیلاً او تشییداً لوضع جدید بالشکل الذی یتجنب معه المجتمع الفوضى بین اعضاءه. فمن منطق العدالة ترتیب الامور بشکل یحترم حقوق الافراد النابعة فی حقیقتها من طبیعة الاشیاء او من افعال الفرد، وهو ما یبعد النظام عن السلطة غیر الدیمقراطیة، حیث تکون الحقوق عرضه للتغییر حسب مشیئة الحاکم واهوائه. بینما فی السلطة الدیمقراطیة یجب عدم الخروج عن الحقوق المکتسبة قانوناً فی حال تغییره. لان ای القانون یجب ان یصور حسب رأی الفیلسوف الفرنسی جورج بیردو George Perdue المثل الاعلى الجماعی الذی تحققه جهة منظمة فی فترة ما من اجل النفع او الخیر العام.

وقد نص دستور العراق لسنة 2005 على الاستقرار بشکل ضمنی من خلال کفالة حق الامن. إذ یمثل الاستقرار جزء من حق الامن الذی یعدُ من المصالح الاساسیة.

وعلیه فالاستقرار القانونی یعنی الثبات النسبی لأحکام القانون بشکل لا یفاجئ فیه الافراد بتغییرات سریعة او قواعد غامضة. 

المطلب الثانی

العلاقة بین الترقیة والاستقرار القانونی

یقتضی بحث العلاقة بین الترقیة والاستقرار القانونی تحدید مدى کون الاول حقاً من عدمه؛ کی یکون جدیراً بالحمایة المستقرة من لدن المشرع، فضلاً عن ارتباطه بالطریقة المتبعة فی الترقیة.

وقد اختلف الفقه حول امکانیة توصیف الترقیة بـ"الحق" بین رأیان: الاول ویتبناه د. محمد سلیمان الطماوی ویقول ان الترقیة لا تعد حقاً ولو استوفى الموظف شروطها الاصولیة، بل ینحصر مرکز الموظف بالحق فی الزام الادارة باحترام القانون، أی ان الترقیة هی منحة من الادارة حیثما تحقق شروطها.

ویمیل الباحث الى ان من شأن عدم اعتبار الترقیة حقاً هو عدم خضوعها لضمانات تکفل استقرار المصالح وما یتفرع عنها من حقوق تهم فئة الموظفین.

اما الرأی الـثانی فیرى ان الترقیة تمثل حقاً ناشئاً من اکتساب الموظف للوظیفة العامة حیث یعتبر صاحب مرکز قانونی. ویتم التمتع به على قدم المساواة ما بین الموظفین. مما یفرض احاطتها بالأمان القانونی ضد ایة تغییرات سریعة تلحق بضوابط منحها.

ویؤسس هذا الرأی على اعتبارات نفسیة إذ یجد د. شابا توما منصور بان على الادارة مراعاة مصالح الموظفین والتوفیق بینها وبین متطلبات الادارة الحدیثة، فتنظیم أی ترقیة یجب ان یراعِ التحفیز والجد فی العمل، ولا سیما انها تمثل هدف اهم من شغل الوظیفة نفسها.

وهناک من یعد الترقیة حقاً متى ما اُسست على قاعدة الکفاءة، إذ یقول بانه لا یوجد واجب على الادارة بمنح الترقیة، وان تحققت الـشروط المادیة لنیلها؛ لان اعتماد ذلک یتعارض مع مبدأ الجدارة فی تولی الوظیفة العامة، الذی یجب ان یکون مناطه الکفاءة سواء بالترقیة أو غیرها، وبالتالی لا تعتبر الترقیة حقاً مالم یتحقق ذلک المبدأ.

فی تقدیرنا ان اعتبار الترقیة حقاً یتبع ارادة واضعی التشریع، ولکن نجد من الضروری التعامل معها على انها امتداداً لحق تکافؤ الفرص، ومن ثم توفیر المتطلبات الموضوعیة للوفاء بالحق.

والسؤال الوارد هو هل لأسلوب الترقیة أثر فی حمایة الاستقرار القانونی؟

ان الاسالیب المتبعة عادةً فی الترقیة اما ان تتخذ اسلوب الاقدمیة او الکفاءة او کلاهما معاً، فالأول یحقق الاستقرار والطمأنینة، والثانی یحقق الکفایة فی الجهاز الاداری، بینما یساعد الاخذ بکلیهما على الجمع بین مزایا وعیوب الاقدمیة والکفاءة. کما فی تعلیمات الترقیات العلمیة محلالبحثالتی تجمع بین کلاهما.

یأتی تحقیق الطریقة الاولى للاستقرار؛ لکونها تقوم على اساس مضی المدة فی نیل الترقیة. مما یجعلها تراعی العدالة بین الموظفین، وتوفر الشعور بالاستقرار النفسی بسبب وضوح النظام، فضلاً عن تلبیة الضرورات العملیة لسیر العمل فیها، وتمنع اساءة الادارة لسلطتها التقدیریة، ولکن یؤخذ علیها انها نظام یقضی على آمال الموظفین ذوی الکفاءة فی تولی المسؤولیات العلیا بسبب غیاب التنافس فیما بینهم.

بینما یراعى فی الطریقة الثانیة التأهیل العلمی والعملی، وسائر متطلبات شغل الوظیفة.

فی تقدیرنا ان هذه الطریقة یجب ان تحاط بضوابط موضوعیة کالترکیز على المجهود العلمی الذاتی، ومنع حصر العمل الاداری بید اشخاص محددین لفترة طویلة؛ لکون ذلک یؤسس لنظام بیروقراطی جامد وغیر عادل.

وهناک من یقول بان فرض المعاییر المناسبة للترقیة یجب ان یتلاءم مع طبیعة الوظیفة المُرقى إلیها، إذ یجب التفریق بین معیاری الأقدمیة، والـکفاءة على وفق حجم المسؤولیات التی تتولد عن الـوظیفة الــجدیدة. وهو ما اکده الفیلسوف جون ستیوارت مل John Stuart Mill فی ان ترقیة الموظفین - التی تکون وظائفهم متسمة بالثقة والاعتماد وتتطلب کفاءة خاصة – یجب ان تکون قائمةً على وفق رأی وقناعة رئیس الدائرة بشرط ان یکون الموظف قد تولى وظیفته وفق امتحان المسابقة؛ لان هکذا موظفین سیکونون غرباء عنه بالنظر الى طریقة تعیینهم الاولى التی تتسم بالکفاءة، اما الموظفون الذین تکون اعمالهم روتینیة ولا تتطلب کفاءة خاصة، فان ترقیتهم یجب ان تکون على اساس الاقدمیة.

ویجد الباحث ان تبنی هکذا رأی یعتمد على کفاءة رؤساء الادارة وحیادهم فی العمل؛ کی یتم التسلیم بسلطتهم التقدیریة الواسعة فی الاختیار.

وهکذا فان توصیف الترقیة على انها حق من عدمه یعتمد على الفکرة القانونیة التی رسمها القانون عما اذا ضمن مکنات تقدیریة للإدارة فی هذا المجال من عدمه.

المطلب الثالث

حدود الاستقرار القانونی فی تعلیمات الترقیات العلمیة

هناک العدید من البنود فی تعلیمات الترقیات العلمیة رقم 167 لسنة 2017 التی ینبغی بحث علاقتها مع مبدأ الاستقرار القانونی، مما سیجری بحثه تباعاً:

اولاً: من حیث العلاقة بین فترة نفاذ التعلیمات والاستقرار: یتطلب حمایة الترقیة وجود قدر من الثبات بشکل یضمن عدم مفاجأة الموظفین بقواعد تؤخر من استحقاقهم. إذ تقتضی الشرعیة وجود قوانین معروفة تسمح للمخاطبین بها بتخطیط تصرفاتهم؛ لان نشر القانون لا یعنی أن کل شخص سیکون قادراً على الوصول إلیه ما لم تکن القواعد التی یحملها مفهومة توضح اسلوب ممارسة الحقوق، والتی بدون ذلک لا یمکن الحدیث عن امتلاکها.

وبـالـرجـوع الى التعلیمات موضوع الدراسة فان المدة المقررة لنفاذها لا تکفی لتحقیق الاستقرار، إذ اشارت الى انه "تنفذ هذه التعلیمات بعد (60) ستین یوماً من تاریخ نشرها فی الجریدة الرسمیة". فالموظف ممن استوفى متطلبات  الترقیة حسب التعلیمات السابقة وکان تأریخ استحقاقه یحین بعد نفاذ التعلیمات الجدیدة بشهر او شهرین فانه سیخضع لحکم الاخیرة، مما قد یؤخر من ترقیته لفترة غیر متوقعة. ولا سیما ان جمع النقاط المطلوبة للترقیة تتطلب مدة غیر قصیرة من الزمن، والتی هی(70) نقطة للترقیة الى مدرس، و(80) نقطة للترقیة الى الأستاذ المساعد، و(90) للترقیة الى الأستاذیة. وکان یفترض الا تسری التعلیمات الا بعد مرور ستة اشهر على الأقل من تأریخ النشر فی الجریدة الرسمیة.

وفی ذلک یرى الفقیه جون ستیوارت مل  ان الادارة الملائمة عندما تبحث عن الجودة فانه یجب الا تلحق ضرراً بالمجتمع، او ان تلحق به اقل ما یمکن من الضرر.

ثانیاً: العلاقة بین صیاغة التعلیمات والاستقرار: لا شک فی ان الصیاغة الغامضة لبنود التعلیمات امر من شأنه اتساع الصلاحیة التقدیریة للإدارة فی تقریر الترقیة من عدمها او تأخیرها على أقل تقدیر. حیث ان استقرار العلاقة القانونیة یتطلب سهولة فهم القانون، فاذا لم یکن مفهوماً فان تنفیذه سیکون قائماً على الصدفة. الأمر الذی یستلزم اتباع "التکنیک التشریعی" من خلال ضبط الصیاغة فی عبارات مُحکمة وسلیمة، ویکون من شأنه تحویل الاتجاهات أو الأهداف العامة إلى قواعد منضبطة.

 وقد خلت التعلیمات من معالجة الکثیر من الاحکام کتقییم الکتاب المؤلف لغرض الترقیة من اجل احتساب نقاط الحقل الاول من الجدول رقم (2). وکذلک جاء المشرع بجملة (باستثناء النشر فی مجلات ذات معامل تأثیر)، من دون تحدید مجال تطبیق الاستثناء.

ثالثاً: العلاقة بین تعقد التعلیمات والاستقرار: لا خلاف فی ان جمع نقاط الترقیة حسب التعلیمات الحالیة هی عالیة، وتعتمد الاعمال المدرجة فی الجدول رقم (2) لغرض جمع النقاط لیس على المجهود العلمی فحسب، بل على اشراک الادارة لعضو هیئة التدریس فی ممارستها کإدخاله عضواً فی اللجان او فی هیئة ادارة المؤتمر او محاضراً فی الدورات او فی الاشراف على الرسائل والأطاریح او تولیه لمنصب اداری او لعضویة تحریر مجلة علمیة او اشراکه فی استحداث الاقسام او النشاطات اللاصفیة او تقییمه للبحوث. ولعل ذلک یساعد على اتساع الحریة التقدیریــة للإدارة وتغلغل المصالح الذاتیة فی انتقاء من یعملون معها، مما یفوت الفرصة على بقیة الموظفین ویجعل استقرار ترقیتهم مرتبط بالإدارة ولیس بقواعد ثابتة قانونیة. ای ان الـترقیة اقرب الى نظام الاختیار.

إذ کُلما تَخلفت سلطة الادارة فی التقدیر فی تقریر الترقیــة کلما مثلت الاخیرة حقاً مکتسباً یستحق الحمایة؛ لأنها ستکون الزامیة، بینما الترقیة بالاختیار توسع من تلک السلطة مما یجعها حق للإدارة تمارسه وفقاً لسلطتها على وفق المصلحة العامة، ولیس هناک حق مکتسب للموظف.

وفی ذلک یذکر الفقیه جون ستیوارت مل ان تشریع القواعد الصالحة والمناسبة بشأن الترقیة انما یجعل الادارة جیدة. فتلک القواعد اذا لم تکن موضوعیة تکرس فکرة الاستقرار، فان تطبیقها سیؤدی الى احباط الموظف الجید. فضلاً عن تدنی مستوى القناعة لدى الموظفین بنظام الترقیة. 

والسؤال الوارد لدینا هو ما موقف القضاء العراقی من طبیعة السلطة الاداریة فی الترقیة؟ 

 اتجه قضاء مَجـلس شـورى الــدولة، والمـحکـمة الاتحادیـة العُـلیا فی اکثر من قرار له الى عدّ الترقیة سلطة للإدارة تمارسها على وفق تقدیرها بشرط عدم الاساءة او التعسف فی استعمالها عند توفر شروطها.

مما تقدم ان الاستقرار القانونی غیر متحقق فی تعلیمات الترقیات العلمیة النافذة بالنظر لسرعة تطبیقها، وغموض وتعقد بعض بنودها بالشکل الذی یوسع من سلطة الادارة، ویمنع وصف الترقیة بالحق.

المبحث الثالث

ضمان حقی المساواة والتقاضی فی تعلیمات الترقیات العلمیة

یتطلب التنظیم الفعال للترقیة وجود اسس تضمن حمایتها والتمتع بها على قدم المساواة. وسنتناول فی هذا المبحث مدى ضمان تعلیمات الترقیات العلمیة لحقوق اساسیة کحق الـمُساواة، وحـق التقاضی امام المحاکم، مما سندرسه فی المطلبین الآتیین: 

المطلب الاول

فی ضمان حق المساواة

لا یمکن اعتبار المساواة المطلقة اساساً للعدالة، بل المهم جعل اللامساواة معقولة وتصب فی مصلحة المجتمع، فإعمال المساواة یکون باحترام حقوق من تتماثل ظروفهم ومراکزهم، وتأکید تکافؤ الفرص بین الافراد، حیث ان وضع الأساتذة الجامعیین العلمی والعملی یختلف عن سائر موظفی الدولة.

ویعود اصل المساواة بین الافراد الى قیمة ما یحمله کل منهم من کرامة انسانیة، فمتى ما تماثلت اوضاعهم فیجب إعمَال المُساواة فیما بینهم. وفی میدان الترقیة یجب وجود سیاسة عملیة واضحة ونزیهة وشفافة تنطبق على الموظفین کافة داخل الــمؤسسة.

وقد نص دستور العراق لسنة 2005 على ان "العراقیون متساوون أمام القانون دون تمییز بسبب الجنس أو العرق أو القومیة أو الاصل أو اللون أو الدین أو المذهب أو المعتقد أو الرأی أو الوضع الاقتصادی أو الاجتماعی".

وتقتضی المساواة فی إجراء الترقیة اتباع الشروط الواردة فی نص القانون، بحیث لا یتم تفضیل موظف على حساب آخر یتساوى معه فی شـروط شغل الوظیفة الأعلى، ویتم إعمال المساواة سـواء أکـانـت التــرقیة بالأقدمیـة، او بالاختیار.

ومع ذلک نجد ان التعلیمات تضمنت العدید من الأحـکام الــتی تخرج فیـها عن مـبدأ المساواة کتلک التی تعفی عضو هیئة التدریس المنقول او المُتعین خارج وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی من شرط التدریس. ای تتیح التعلیمات لموظفی الــوزارات الاخرى بترویج معاملات الترقیة، فالتنافس یکون بین الاکادیمیین المنضوین تحت ملاک وزارة التعلیم العالی فی شغل الالقاب العلمیة دون غیرهم.

وهناک من ینادی بضرورة مُراعاة الظروف الواقعیـة عند التفاوت فی رسم المراکز، وان تکون تلک الظروف سبباً مشروعاً للتمییز الایجابی. ویمکن الرد على ذلک ان المعاملة المختلفة تشکل تمییزاً عندما لا تحمل مبرراً موضوعیاً ومعقولاً ذا غرض مشروع یتفق مع مقتضیات العقل او العدالة.

وبالتالی لا یوجد مبرر کافٍ یسمح بنیل لقب علمی من قبل موظفی الوزارات الاخرى، واستثنائهم من شرط التدریس، الذی فرضه المشرع فی "قانون وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی" کأحد شروط الترقیة. کما انه لا ینسجم مع ما سارت علیه المَـحکـمة الاتـحادیة العُـلیـا فی تعریفها للمساواة المنصوص علیها فی الدستور الذی یقضی بان "المساواة الواجب توافرها بین أبناء الشریحة الواحدة ولیست المساواة بین الشرائح المختلفة...".مع العلم ان المحکمة سمحت بالتمییز الایجابی فی حالات ضیقة ککوتا النساء والاقلیات حیث لا تشکل خروجاً على المساواة.

هذا وفرقت التعلیمات ایضاً فی النقاط بین المشارک الاول والثانی والثالث فی البحث الواحد، ونصت ایضاً على انه لا یُطالب المشارک الاول ببحث منفرد عند التقدم للترقیة. مما یثیر جدوى التمییز بین الباحثین لبحث تمت کتابته بشکل مشترک وتضامنی. فمن المبادئ العامة المسقرة فی القانون هو عدم جواز التفریق بین موظف وموظف آخر فی الترقیة ما دام أن الجدارة متوفرة لدیهما، لکن عندما توجد مؤهلات افضل لدى احدهما تزید عما لدى الآخر فیجب التمییز بینهما.وکان من الــضروری تحقیق المعاملة المتماثلة عند وجود مواهب وقدرات متماثلة، فضلاً عن اعمال المعاملة المختلفة عند تفاوتها.

ومیز المشرع ایضاً بین الرؤساء الاداریین، وبقیة طالبی الترقیة بالنظر لوجود نقاط اضافیة مقررة للفئة الاولى بسبب شغلهم للوظائف، حیث منح 3 % لمساعدی رؤساء الجامعات، و5 للعمداء ومعاونی العمداء ومدیری الاقسام بالرئاسة، و10% لرؤساء الاقسام والفروع ومدیری الاقسام بالوزارة. ویلاحظ ان الترقیة لما کانت علمیة فیجب التنافس على اسس المجهود العلمی ولا یمکن ان یکون للمناصب الاداریة اهمیة فی هذا المجال.

لذا فالشخص الذی یدخل سلک الوظیفة العامة یجب ان یتنافس على اساس الکفاءة؛ کی یترقى لمرتبة اعلى. وهو ما یقابل حق تکافؤ الفرص، الذی ینصرف مدلوله الى إتاحة فرص متساویة لمنتسبی الدائرة من دون تمییز، وبنفس الوقت على الإدارة تهیئة واتاحة الفرص أمام الموظفین بغیة إثبات جـدارتهم بما یؤهلهم لنیل مرتبة اعلى.

وفی ذلک عدّت المَحـکمة الاتحادیة العلیا الـمُساواة واجبةً حیثما کان هناک تکافؤ فی خط الشروع للمتناظرین فذهبت الى ان "...تکافؤ الفرص المنصوص علیه فی الدستور لا یعنی تجاوز السلم الوظیفی فی الدولة الذی انتظمه "قانون الخدمة المدنیة وقانون الملاک"، وانما المساواة والتکافؤ فــی خط الشروع للمتناظرین وان قیام مدیر الناحیة بأعمال قائمقام وکالةً فی حالة غیابه لا یعنی ان تکون درجته الوظیفیة بدرجة القائم مقام مالم یُرقى "وفقاً للشروط المنصوص علیها قانوناً". وبخلافه فان الطلب الوارد فی الدعوى بذاته یخل بتکافؤ الفرص..".

وهکذا فان تعلیمات الترقیات العلمیة لم تحقق المساواة على اساس المجهود العلمی عند اعطائها لنقاط اضافیة عن شغل مناصب اداریة، وعند تمییزها بین الباحثین فی البحث الواحد، فضلاً عن استثنائها الاکادیمی المُتعین، او المَنقول الى وزارة اخرى، ومن دون وجود تفسیر مناسب لذلک.

المطلب الثانی

فی "ضمان حق التقاضی"

یـعنی هذا الحق تحقق مکنة اللجوء إلى القضاء من لدن الافراد فیما یدعونه من مصالح. والذی یجب ان یکون عادلاً؛ لان وجود جهاز قضائی کفوء یعکس درجة التقدم والرقی فی المجتمع. وان کلاً من العدل القضائی والعدل التشریعی متلازمان من خلال وجود قانون یکفل رفع المظالم الى القضاء المستقل، الذی یأمن الافراد الى حکمه ویستتب الامن والسلام فی ظله، وبالتالی ففاعلیة العدل التشریعی هی المرحلة السابقة لتأسیس بقیة صور العدل.

وقد أکد الدُستور العراقی النافذ على حق الـتـقاضی إذ نص على انه "یحظر النص فی القوانین على تحصین ای عمل أو قرار اداری من الطعن". وان "التقاضی حق مصون ومکفول للجمیع".

 تضمنت تعلیمات الترقیات العلمیة النافذة بعض البنود التی تصادر من حق التقاضی. إذ اشارت الى ان قرار لجنـة الاعتراضات الـوزاریة هو نهائی لمن یقدم للأستاذیة من الاکادیمیین فی الجامعات او من غیرهم من منتسبی الوزارة او خارجها. بینما یکون قرار لجنة الاعتراضات المرکزیة فی الجامعة قابلاً للاعتراض امام رئیس الجامعة، ویکون قراره باتاً عند الاتفاق مع مضمون القرار، اما عند وجود تعارض بین لجنة الاعتراضات ورئیس الجامعة فان مجلس الجامعة هو من یبت فی الاعتراض.

مع العلم ان المادة (38/2) من التشریع ذی الرقم 40 لسنة 1988 المعدل الخاص بوزارة التعلیم العالی والبحث العلمی کانت تحرم القضاء من نظر دعاوى منح الالقاب، وهو ما کان یؤکد علیه اتجاه مجلس الانضباط العام المتضمن رد الدعوى لعدم الاختصاص فی نظر دعاوى منح الألقاب، وان تکون الوزارة والجامعة هی من تختص بالبت فی ذلک.

ثم الغیت تلک المادة بتشریع الـتعدیل الاول ذی الرقم 3 لعام 2015 لقانون رقم 17 لعام 2005. ومن ثم لیس لم یعد بالإمکان الاستناد الى المادة (38) المذکورة آنفاً کأساس لتحصین قرارات التـرقیـة من ولایة المحاکم.

ویجد الباحث من المناسب التفریق بین المسائل الموضوعیة(العلمیة)، والمسائل الاداریة فی تنظیم ممارسة الاعتراض فالجانب الاول من الصعب على القاضی الدخول فیه بسبب اتصاله بجوانب علمیة محضة تتبع الحریة الاکادیمیة، بینما یخص الجانب الثانی الاجراءات الفنیة التی تسبق او تلحق عملیة التقییم العلمی، ما یجب اخضاعها للتقاضی.

ویلاحظ ان اعطاء اللجان والمجالس الإداریة اختصاص قضائی امر یخل لیس بحق التقاضی فحسب، بل باستقلالیة العمل القضائی بسبب تبعیتها لسلطة اداریة ولا تمتع بأیة ضمانات وتخضع لقواعدها الإجرائیة الخاصة، وذات قرارات نهائیة.

ومن ثم لا یجوز للجهة التـنفیـذیة إصدار أنظمة وتعلیمات تمنع سماع الدعاوى فی منازعاتها أو إبداء الرأی فیها. فحینما نؤسس لنظام الادارة القاضیة على غرار ما کان فی فرنسا قبل العمل بنظام القضاء المفوض (عام 1872م) انما یحقق غرضاً مزدوجاً الاول منع المحاکم من النظر فی شرعیة الاجراءات الاداریة، والثانی فسح مجال الشکاوى ضد الادارة.

بل لیس للمجلس التشریعی اقرار قوانین تحرم القضاء من نظر قضایا بذاتها؛ لان فی ذلک تقیید لحق التوجه الى القضاء من جهة، وتعطیل لوظیفة الـسُـلطة القضائیة من جهة أخرى. فالدولة الحدیثة دولة حقوقیة تفترض خضوع الحکام لقواعـد قانونیـة ثابتـة تمکن الافراد ایضاً من المطالبة باحترام هذه القواعد امام القضاة المستقلین. مما ینسجم مع احکام الدستور.

 وعلیه فان تعلیمات الترقیات العلمیة لم تضمن حق الــتقاضی بسبب الصفة النهائیة لقرار لجنة الاعتراضات الوزاریة لمن یقدم للأستاذیة، فضلاً عن قرار لجنة الاعتراضات المرکزیة فی الجامعة او مجلس الجامعة من دون التمییز بین المسائل العلمیة والاجرائیة سبب الاعتراض، مما یقید من الولایة العامة للقضاء التی ترتبط بضمان حق التقاضی.

مما تقدم ان واضعی التعلیمات المذکورة لم یوفروا الضمانات الاساسیة لکفالة حقی المساواة والتقاضی فی العدید من البنود، الامر الذی یکرس فکرة عدم اعتبار الترقیة العلمیة حقاً یتبع مرکز الموظف.

الخاتمـة

بعد اکمال دراسة التکییف الدستوری لتعلیمات الترقیات العلمیة رقم (167) لسنة 2017 توصلنا الى مجموعة استنتاجات، ومقترحات یمکن تناولها على النحو الاتی:

اولاً: الاستنتاجات

1. تمثل الترقیة انتقال من وظیفة ادنى الى اعلى شاغرة بما یترتب عنها من مسؤولیات ومزایا. وان التنظیم الفعال لها یوفر حافزاً لدى الموظف بالتنافس والاستقرار والکفاءة فی العمل.
2. لا یصدق على تنظیم الترقیة العلمیة الحالی وصف التعلیمات من الناحیة الدستوریة، بل النظام بالنظر لدوره المکمل لأحکام القانون، مما ینسجم مع المادة (80/3) من دستور العراق لسنة 2005، والمادة(47/1) من "قانون وزارة التعلیم العالی والبحث العلمی رقم 40 لسنة 1988 المعدل" النافذ، ویقع ضمن اختصاص مجلس الوزراء ولیس الوزیر.
3. جاءت تعلیمات الترقیات العلمیة بإضافة تشریعیة لا تتفق مع الاطار العام الذی رسمه قانون الوزارة من حیث ایجاد شروط ذات طابع علمی واداری، وتمییزها بین الباحثین فی البحث الواحد، واعفاء موظفی الوزارات من شرط التدریس، بینما متطلبات الترقیة وفق قانون الوزارة هی ذات طابع علمی محض بوصفه تدریسی وباحث.
4. یعتمد توفیر الاستقرار القانونی لنظام الترقیة على توصیفها بانها حق من عدمه، وذلک یعتمد على الفکرة القانونیة التی رسمها القانون عما اذا جعل صلاحیة الادارة مُقیدة فی تقریر الــترقیة من عدمه. فکلما تخلفت السلطة التقدیریة کلما مثلت الترقیة حق مکتسب یستحق الحمایة؛ لأنها ستکون الزامیة، بینما الترقیة بالاختیار توسع من تلک السلطة.
5. ان الاستقرار القانونی غیر متحقق فی تعلیمات الترقیات العلمیة بالنظر لسرعة تطبیقها، وغموض وتعقد بعض بنودها بالشکل الذی یوسع من سلطة الادارة.
6. لم تحقق تعلیمات الترقیات المساواة على اساس المجهود العلمی عند اعطائها لنقاط اضافیة عن شغل مناصب اداریة، وعند تمییزها بین الباحثین فی البحث الواحد، فضلاً عن استثنائها لعضو هیئة التدریس المُتعین، او المنقول لوزارة اخرى من شرط التدریس، ومن دون وجود مبرر قوی.
7. لم تضمن التعلیمات حق التقاضی بالنظر الى الصفة النهائیة لقرار لجنة الاعتراضات الوزاریة لمن یقدم للأستاذیة، فضلاً عن قرار لِجنة الاعتراضات المَرکزیة فی الجامعة او مجلس الجامعة من دون التمییز بین المسائل العلمیة والاجرائیة سبب الاعتراض.

The Author declare That there is no conflict of interest

References (Arabic Translated to English)

First: Books

1.      Abu Bakr Ali Muhammad Amin, Justice, its Concept and its Principles, First Edition, Dar Al-Zaman, Damascus, 2010.

2.      Dr. Al-Asar, The Role of Practical Considerations in the Constitutional Court, Arab Renaissance House, Cairo, 1999.

3.      Dr. Badria Jasser Al-Saleh, The Field of Regulations in France (A Comparative Study), Kuwait University Press, 1990.

4.      Bikhal Muhammad Mustafa, Study on the Idea of ​​Law in the Constitution, Zain Legal Library for Publishing and Distribution, Beirut, 2013.

5.      Dr. Abdel-Ghani Basyouni, the principle of equality before the judiciary and guaranteeing the right to litigation, The Foundation for Knowledge in Alexandria, without year.

6.      Dr. Essam Abdel-Wahab Al-Barzanji, Dr. Ali Muhammad Bedair, Yassin Al-Salami, Principles and Provisions of Administrative Law, Al-Sanhoury Library, Baghdad, without Year.

7.      Dr. Edmond Rabat, Mediator in Lebanese Constitutional Law, Dar al-Alam for Millions, Beirut, 1970.

8.      Farouk Al-Kilani, Independence of the Judiciary, First Edition, Arab Renaissance House, Cairo, 1977.

9.      Dr. Hussein Othman Muhammad Othman, Political Systems, Al-Halabi Human Rights Publications, 2009.

10.John Stuart Mill, Parliamentary Governments, Translation: Emile Al-Ghoury, The Arabic Vigilance House for Authorship, Translation and Publishing, Syria, B.T.

11.Jack Dondio Dovaber, The State, translation: Smouhi Extraordinary, Aouidat Publications, Beirut-Paris, B.T.

12.Dr. Muhammad Bahi Abu Yunus, Constitutional Controls for the Executive Regulations, a Comparative Study, New University House, Cairo, 2008.

13.Mahmoud Mohamed Ali Sabra, Modern Trends in Preparing and Drafting Laws, Legal Books House, Egypt, 2009.

14.Dr. Munther Al-Shawi, Philosophy of Law, Publications of the Iraqi Scientific Academy, Baghdad, 1994.

15.Nassif Nassar, The Logic of Power, Second Edition, Amwaj Printing and Publishing House, Beirut, 2001.

16.Dr. Rabie Mofeed Al-Ghusaini, Minister in the Political System, Al-Halabi Human Rights Publications, First Edition, Beirut, 2003.

17.Raymond Carfield Kettle, Political Science, translation: Dr. Fadel Zaki Muhammad, part 1, Al-Nahda Library for Publishing and Distribution, Baghdad, 1963.

18.Dr. Shab Toma Mansour, Administrative Law, Second Book, First Edition, Baghdad University Publications, 1980.

19.Dr. Salah Al-Din Fawzi, The Status of the Executive Authority in the Constitutions of the World (Centralization of the Central Authority), The Arab Renaissance Foundation, 2003.

20.d. Wissam Sabbar Al-Ani, Legislative Jurisdiction for Administration in Normal Conditions, First Edition, without a publishing establishment, Baghdad, 2003.

Second: university theses

1.      Ali Hussein Ahmad Ghaylan Al-Fahdawi, the Council of Ministers in the constitutions of Iraq in the Republican era, Master Thesis, University of Baghdad - College of Law and Policy, 1997.

2.       Jarad Hafida, Promotion in the Public Employment Law, Master Thesis, University of Mohamed Khader, Biskra, Faculty of Law and Political Science, Algeria, 2016.

3.      Jabli Fateh, career promotion and occupational stability, MA in Sociology, Mentouri University of Constantine, Faculty of Humanities and Social Sciences, 2005-2006.

4.      Khaled Hammad Muhammad Al-Anazi, The Legal System for Public Employee Promotion: A Comparative Study between Kuwait and Jordan, Master Thesis, Middle East University - College of Law, 2012.

5.      Khudair Abdel-Wahab, Employee Promotion System in Algeria, Mirbah-Ouargla University, Faculty of Law and Political Science, Algeria, 2014-2015.

6.      Muhammad Yusef Muhammad Al-Sabah, The extent of adherence to the criteria for promotion of post office managers and its impact on the level of postal services in the Gaza Strip, Master Thesis, Islamic University of Gaza, Faculty of Commerce, 2008.

7.      Sipan Jamil Al-Atroshi, Principle of Judicial Independence, Comparative Study, Master Thesis, College of Law - University of Mosul, 2003.

8.      Saleh Muhammad Cinem, Judicial Oversight of Regulatory Decisions, Master Thesis, College of Law - University of Kirkuk, 2014.

Third;Journals

1.      Ansam Ali Abdullah, Protection of the right of the public employee to promotion, Al-Rafidain Law Journal, College of Law - University of Mosul, Volume 12, No. 54, 2012.

2.      Dr. Mohamed Madi, the competence of the State Shura Council in drafting regulations, instructions and internal regulations, Journal of Law and Judicial, No. 18, 2015.

3.      Dr. Mossadak Adel Taleb, and Dr. Rana Muhammad Radhi, the competence of the Council of Ministers to issue regulations in Iraqi legislation, Journal of the College of Law, Al-Nahrain University, Volume 17, Issue 1, 2015.

4.      Maitham Hussein Al-Shafi’i, the principle of equality as a guarantee of public rights and freedoms, Researcher Journal, College of Education - Karbala University, Volume 2, Issue 3, 2012.

5.      Dr. Shorsh Hassan Omar, The Right to Equality and the Constitutional Judicial Attitude towards it, Journal of Legal Sciences, Baghdad University, College of Law, Volume 32, Issue 2, 2017.

6.      M. Shaima Mudalloul Abbas, Provisions of the Scientific Promotion, College of Law Journal, Al-Nahrain University, Volume 18, No. 2, 2016.

Fourthly; Online resources

1.      Abdullah bin Rashid Al-Sunaidi, Is Promoting Employees a Right to Acquire ?, Article published on 12/10/2018 on Al-Jazeera Press, Printing and Publishing website: http://www.al-jazirah.com/2008/20080429/ar1.htm

2.      Dr. Abdullah Muhammad Al-Mahmoud, the promotion is it a legal right or an administrative grant, an article published on February 10, 2000 in the UAE newspaper Al-Bayan website: https://www.albayan.ae/opinions/2000-02-10-1.1095244

3.      Ali Saad Omran, article entitled "Constitutional Violations in the Provisions of the Iraqi Administrative Judiciary" published on October 24, 2018 on the website of the Al Furat Center for Development and Strategic Studies: http://www.fcdrs.com/h-article.php?act= view_article & aid = 12

4.      The official website of the Federal Supreme Court: https://www.iraqfsc.iq

Fifth: Laws:

1.      The Constitution of Iraq of 2005.

2.      Law of the Ministry of Higher Education and Scientific Research in iraq No. 40 of 1988 amending the law in force.

3.      Scientific Promotion Instructions in iraq No. 167 of 2017.

 (English sources)

1.      John A. Bruegger, Freedom, Legality, and the Rule of Law, Washington University Jurisprudence Review, Volume 9, Issue 1, 2006,

2.      Scientific Qualification Requirements or Promotion to Professor, Faculty of Social Sciences- University of Oslo, Article published on 30/10/2018 on the following website: https://www.uio.no/om/regelverk/personal/vitenskapelig/guidelines-professor-promotion-141118.pdf

3.      Stefanie A. Lindquist and Frank C. Cross, Stability, Predictability and the rule of law ; stare decisis as reciprocity, p.1. Research published on 30/10/2018 on the following website: https://law.utexas.edu/conferences/measuring/The%20Papers/Rule%20of%20Law%20Conference.crosslindquist.pd

4.      United Nations Human rights, Human Rights in the Administration of Justice: A Manual on Human Rights for Judges, Prosecutors and Lawyers 63, Chapter 13, The Right to Equality and Non-Discrimination in the Administration of Justice, p.653. Book published on 8/11/2018 on the following website:https://www.ohchr.org/Documents/Publications/training9chapter13en.pdf

5.      R.gopinathe and  Dr. Shibu.n.s.1, A Study on promotion and transfer influencing job satisfaction with special reference to BSNL, Trichy SSA, p.2.Research published on 30/10/2018 on the following site:://www.researchgate.net/publication/263850864_A_study_on_Promotion_and_Transfer_influencing_Job_Satisfaction_with_special_reference_to_BSNL_Trichy_SSA.